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第一章 概述
第一节 建设项目的定义和特点
一、建设项目的定义
建设项目是指按照一个建设单位的总体设计要求，在一
从项目管理的角度看，建设项目是以工程建设为载体的特殊项目，它以建筑物或构筑物为目标产出物，需要支付一定的费用、按照一定的程序、在一定的时间内完成，并符合相关质量要求。
从用途上看，建设项目是社会再生产中必不可少的一种特殊产品。这种产品通常包括楼宇、礼堂、厂房等建筑物，以及道路、围墙、桥梁、隧道、水坝等构筑物。
按照建设项目分解管理的需要，一个建设项目通常可以分为若干个单项工程、单位工程、分部工程和分项工程。
1.单项工程。指具有独立的设计文件，建成后能够独立发挥生产能力或使用功能的工程项目。一个建设项目可以包括多个单项工程，也可以仅有一个单项工程。如工业建筑中一座工厂可以称为一个建设项目，那么各个生产车间、办公大楼、食堂、库房、烟囱、水塔等都可成为独立的单项工程。
2.单位工程。指具有独立的设计文件，能够独立组织施工，但不能独立发挥生产能力或使用功能的工程项目，是单项工程的组成部分。如一幢教学大楼可以划分为建筑工程、装饰工程、电气工程、给排水工程等单位工程。
4.分项工程。是分部工程的组成部分，即按不同施工方法、材料、工序及路段长度等划分，可用适当的计量单位测算或计算其消耗量和单价的建筑或安装单元。如土石方工程，可以划分为平整场地、挖沟槽土方、挖基坑土方等分项工程。分项工程并不能独立存在，只是为了确定建设工程造价和计算人工、材料、机械等消耗量而划分出来的计价单元。
建设项目全生命周期通常包括项目建议、立项决策、可行性研究、报批报建、设计（初步设计、技术设计、施工图设计）、建设准备（三通一平、施工招标）、施工、生产准备阶段、竣工验收、后评价等多个阶段。根据项目规模、行业的不同，对不同建设项目的阶段划分也不同，常有合并、细分或另外命名，但总体工作内容差异不大。
二、建设项目的特点
1.单件性，或称一次性。不同于其他工业产品的批量性，也不同于其他生产过程的重复性，就建设过程和最终建成的工程项目而言，每个建设项目都需要单件报批、单件设计、单件施工和单独进行工程造价结算，没有与这项任务完全相同的另一项任务。
2.具有一定的约束条件。建设项目都有一定的约束条件，或称建设目标，通常包括限定的质量、限定的工期和限定的造价。项目只有满足这些约束条件才能获得成功。
3.具有完整的生命周期。建设项目的单件性和项目过程的一次性决定了每个工程建设项目都具有生命周期。包括项目建议书、可行性研究、项目决策、设计、招标投标、施工和竣工验收等过程。任何项目都有其产生时间、发展时间和结束时间，在不同的阶段都有特定的任务、程序和工作内容。建设项目管理应当是对整个建设项目生命周期的管理。对于建设项目微观管理而言，项目建成后进入运营期，也属于项目全生命周期的一部分，但却不纳入建设项目管理的范畴。
4.投资大、周期长。建设项目不仅实物形体庞大，而且消耗资源多，涉及项目参与各方的重大经济利益，对投资方的资本运营和宏观经济、区域经济的影响较大。同时，建设项目建设周期一般超过一个财务年度，经常达到几年甚至几十年，期间受到各种外部因素及环境的影响和制约，增加了管理的难度。
第二节 建设项目审计要求
一、依托所在组织授权开展审计
内部审计机构和内部审计人员依据法律法规和组织内部授权开展建设项目审计，审计对象是所在组织作为投资主体或建设主体所建设的项目。投资主体或建设主体是指对投资资金拥有所有权或者对建设项目拥有决策权、建设管理权、经营管理权，对投资所形成(更多内容可关注公众号CIA内审师小站）的固定资产有收益权，并因此承担投资的法律责任和风险的法人或自然人。当组织以其他身份，如施工单位、设计单位等身份，参与一个或多个项目建设时，不能对建设项目开展全面审计，只能对本组织依据合同、文件在项目建设中所承担的职责履行情况开展审计。
四、根据建设项目目标开展审计
每个建设项目都有建设目标，不同类型、不同管理模式的建设项目各有其特点，内部审计机构对建设项目开展审计，要根据项目建设目标，结合项目类型、管理模式，有重点地开展审计。
第三节 建设项目审计目标和内容
一、建设项目审计目标
（一）建设项目审计的总体目标
建设项目审计的总体目标，是通过对建设项目建设全过程各项技术经济活动进行监督和评价，确认建设项目建设与管理活动的真实性、合法性和效益性，促进项目建设质量、工期、成本等建设目标顺利实现，促进提升项目绩效，增加建设项目价值。
（二）建设项目审计的具体目标
1.规范建设管理
内部审计机构以促进项目管理机构和参建单位提升管理水平，理顺建设项目内外部关系，规范建设行为，提升项目质量和效益为目标。一是要确认建设项目与国家法律法规和行业规范的符合程度；二是要确认项目管理机构和参建单位对本组织内部控制体系的符合程度；三是要确认项目建设中对各项建设设计和施工技术规程、规范以及本项目的设计文件的符合程度；四是要确认项目财务信息、进度信息、投资完成信息的真实性，关注工程数量、质量、建设内容和过程的真实性。同时，审计还应当关注财经制度和廉政纪律执行情况，协助促进反腐倡廉机制建设。
内部审计机构关注建设项目在建设各阶段，在工期、质量、成本、安全、环境等管理中可能存在的薄弱环节、偏差和风险，协助项目管理单位查找漏洞和缺陷，促进规范管理和风险防范。
3.提升建设项目绩效
内部审计机构在审计中应当检验建设目标实现程度，提升项目效益，从而增加项目投资人的回报。一是确认项目进度目标任务是否实现。项目按期交付使用，就能尽早实现投资效益。二是确认建设项目质量、安全控制目标是否实现。建设项目的质量、安全风险同时也是审计关注的重要风险。三是确认项目投资控制及绩效目标是否实现。通过对项目造价控制提出切实可行的审计意见和建议，完成阶段性或单项工程造价审计，能直接节约投资，提高项目绩效。
二、建设项目审计内容
建设项目审计内容主要包括：建设项目前期决策审计、建设项目内部控制与风险管理审计、建设项目采购审计、建设项目工程管理审计、建设项目工程造价审计、建设项目财务审计、建设项目绩效审计等。具体到每个审计项目时，审计内容视开展审计的时间和项目建设进展情况而有所不同。在项目前期、建设期、完工验收阶段的审计内容主要包括：
（一）项目前期阶段审计内容
1.基本建设程序的规范性
基本建设程序主要包括项目建议书、可行性研究、设计工作阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、竣工验收阶段、后评价阶段等，具体阶段划分和审批要求视项目所处行业、投资大小、是否使用财政资金等条件各有不同。
对建设程序和前期工作进行审计时需要关注的问题主要是违反基本建设程序搞建设、逃避国家审批等。审计时要按照建设投资管理规定，审查项目立项决策的程序，确定项目论证是否充分，有无违反建设管理程序虚报项目和投资等问题。
2.项目前期文件的真实性、科学性和完整性
项目投资估算、概算来自前期工作形成的设计文件。因此，前期文件的真实性、编制的科学性，直接决定了项目能申请到的建设资金数额，应当加以重点关注。同时，项目前期文件中提到的内外部建设条件是否落实、对项目建成后效益的预测是否科学等，也是审计的重要内容。
3.前期工作成果的有效性
前期阶段审计除了关注合规性外，也要更多关注前期工作成果的有效性。要通过对初步设计、施工图设计的复核，发现设计工作中可能存在的错误。
4.项目资金来源的可靠性
全额政府投资的项目一般主要依据投资计划，审计资金到位的及时性。主要查处不按承诺筹集、安排配套建设资金，导致工程建设资金严重不足，从而造成建设内容大幅缩水等问题。
融资建设的项目审计中要详细审核融资条件，确认利率和相关约束条款是否高于当时的市场平均水平。对于使用了股权融资方式的项目，需要依据相关法律法规审核股权发起、转让的合规性。
5.工程承发包过程的规范性和合同签订的合法性
工程采用招标投标等方式确定供应商之后，工程建设甲乙双方应当按照招标结果签订承包合同。审计在此阶段应当关注的问题有：一是未按招标结果签订合同。包括建设单位招标范围或金额小、合同范围或金额大、单位无正当理由未按评标委员会推荐顺序选择中标人、单位违反招标文件实质性约定与中标单位签订补充协议等。二是违规转分包及挂靠。项目业主单位和承包单位违反住建部发布的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》的规定。业主单位违法发包，违规指定工程施工分包单位和物资供应单位等，由关联或者关系单位及人员操控工程，谋取利益造成工程建设成本增高、资金流失；承包单位非法转、分包及挂靠，层层截留建设资金，导致建设资金的流失以及工程质量的降低。三是合同不完善。工程在签订承发包合同时，不确定单价，或者采取暂定单价，为在工程价款结算中留下人为操作空间；以“原设计漏项、赶工、提高工程质量”等为由，通过设计变更增加工程量或改变原施工处理方式，以提高工程造价。
（二）项目建设期审计内容
项目建设期，即业主、施工、设计、监理等参建各方在合同框架下紧密配合，将各类建设资源的投入转变为建设产品的过程。建设期审计的主要内容包括：
1.工程管理的规范性和有效性
对工期、质量、安全管理进行审计是建设项目审计的重点和难点。首先，审计项目是否按计划编制工期及施工组织设计并有效执行，是否存在各种因素影响项目工期进展现象；其次，审计项目是否按规定执行各项工程质量控制和验收规范、规程、标准，做好质量管理工作；最后，审计项目是否贯彻落实各项安全管理规定，落实安全生产责任等内容。
2.工程结算的真实性与规范性
审计工程月度和年度结算的编制情况。首先，审计工程造价管理是否规范，各类资料是否齐全，结算办理制度是否完整，结算程序是否规范；其次，审计月度、年度结算工程量和费用内容是否真实，计算方法是否正确；最后，审计结算办理的依据是否齐全，内容是否真实，重点关注合同完工结算和变更签证的真实性。
3.资金管理和会计核算的真实性与合规性
审计建设项目业主会计账簿和财务报告的核算和披露是否真实、合法。通过检查财务资料发现各类建设业务的不合理支出问题。项目建设的过程伴随着大量采购工作，采购对象包括工程以及与工程建设有关的货物、服务。对采购工作开展审计的重点在于工程建设所需的工程、货物或服务的采购方式的选择及其运用情况，如是否按规定履行招标投标或询价等采购程序，是否保证所采购工程、货物、服务的成本、供货周期和质量。
（三）项目完工验收阶段审计内容
在工程完工结算和竣工验收阶段，审计工作主要围绕承包单位编制的完工结算的真实性和业主单位编制的竣工决算的真实性、合规性，开展工程造价审计和工程财务审计。审计内容主要包括：
1.工程竣工结算的真实性
审计竣工结算中是否存在虚列工程、不实签证、高估冒算等，如竞争性费用是否按合同约定计价、不可竞争费用是否按法规政策计取等；审计合同文件与招投标文件中的计价约定是否存在实质性不一致等；审计竣工结算中的计价事项有无需要进一步优化的情况，如设计变更不必要、施工方案偏保守等。
2.工程财务竣工决算的真实性和完整性
依据财务账表和工程竣工报告、竣工图及竣工验收单、施工合同、各种施工签证或施工记录和国家或地区颁布的有关规定，审计工程财务竣工决算编制依据是否符合国家有关规定，资料是否齐全，手续是否完备，对遗留问题处理是否合规。
3.竣工验收的真实性和规范性
审计竣工验收报告是否真实、完整、合法、有效，相关单项验收资料是否经有关主管单项验收的部门认可，工程立项文件、财务资料、合同资料、现场签证资料、结算资料和竣工验收资料是否完整，竣工验收程序是否符合规定，验收委员会会议记录和签字是否完整等。
4.投资效益的真实性
依据项目立项和可行性研究报告，对照项目各项建设目标，逐项审计项目建成后投资效益是否真实达成。建设目标随项目各异，但通常至少包括成本、进度、质量等三大目标，各大目标又都可以分解成若干项小目标。对这些目标的实现程度，需要逐项核实。
第四节 建设项目审计程序
一、开展审前调查，编制项目审计方案
在开展建设项目审计之前，审计人员应当通过收集项目基本情况报告、审批过程资料、财务报告、投资完成情况报表等资料，对建设项目建立初步认识，然后对项目审计工作量、工作重点做出评估判断，并作为审计资源调配的依据。
根据审前调查的结果，编制项目审计方案。审计方案应当报经内部审计机构负责人审定，必要时还应当报组织内部分管审计工作的领导批准，指导审计项目开展。审计过程中该方案可以根据审计发现问题作出必要调整，调整时应当履行规定程序。
二、制定并送达审计通知书
根据审前调查结果，审计项目负责人应当抽调相关专业审计人员组成审计组，并将审计范围、审计起始时间、审计组成员和组长人选等信息加以明确，列入审计通知书，经规定程序签发后，发送至被审计建设项目管理机构。必要时，审计通知书可抄送审计工作可能涉及的其他部门和参建单位。
三、收集资料和了解情况
审计组按照审计通知书规定时间开展审计工作后，首要任务是全面了解被审计建设项目的现状。审计人员应当按照审计方案进行适当分工，分别收集前期审批、工程施工管理、物资管理、合同结算、财务会计和相关内部控制方面的文件资料，对工程施工管理和物资管理中的重要环节，还应当收集实物资料或影像资料。对收集到的资料进行认真阅读和分析，是审计工作的必要程序。全面了解被审计的建设项目后，审计人员即可按照审计分工，开展符合性测试和实质性测试程序。
四、检查并测试内部控制
审计人员应当根据建设项目管理特点，收集与项目相关的各项制度：包括进度管理、质量管理、安全管理和投资控制等方面的内部控制制度；施工管理、设计管理、物资材料管理等重要环节的操作规程规范；建设项目人员的培训管理、廉政管理、日常办公等制度。(更多内容可关注公众号CIA内审师小站）根据审计分工，分别开展内部控制制度符合性的测试。目的是发现是否存在制度缺失、制度未执行或执行不严格等现象，为下一步重点审计提供方向。内部控制调查和内部控制测试经常是结合进行的。
五、执行审计程序并获取证据
审计实施是对各项业务的真实、合法、效益情况进行审计，并获取相关证明材料，以便得出审计结论的过程。主要审计方法包括审核、观察、监盘、访谈、调查、函证、计算和分析程序等。获取证据的主要原则，是应当保证证据的相关性、可靠性和充分性。
审计组开展建设项目审计应当依据项目特点、审计所需证据和项目审计各环节的审计目标选择恰当的审计方法，以保证审计质量和审计资源的有效配置。在审计过程中，审计人员应当努力发挥专业特长，以灵活多样的方式为项目和组织提供意见和建议，协助改善建设项目实施管理，加强项目内部控制和风险管理，提高项目效益。
在建设项目审计中，获取的证据如果是实物证据，如现场观察得到的证据，应当尽量转化为影像证据、证明材料等书面证据，以便保存和管理。
六、编制审计工作底稿
依据内部审计准则，在实施审计工作的同时，审计人员应当编制审计工作底稿，记录审计程序，归纳审计证据，形成审计结论。
七、出具并报送审计报告
依据建设项目审计中获取的证据和形成的审计工作底稿，审计组应当在实施必要的审计程序后，出具审计报告。编制审计报告前，审计人员应当就审计概况、审计中所发现
的问题和审计意见、建议等事项与被审计单位进行沟通，有些必要的事项，如工程造价审计相关发现涉及合同价款结算调整时，应当征求当事第三方参建单位和其他利益相关方的意见。
编制审计报告应做到客观、完整、清晰、及时。审计报告应当包括审计概况、审计依据、审计结论、审计发现、审计意见、审计建议等内容。
八、后续审计
建设项目后续审计是指内部审计机构为跟踪检查被审计单位针对建设项目审计发现的问题所采取的纠正措施及其改进效果，而进行的审查和评价活动。
后续审计应当结合项目建设进程，对审计意见落实情况、对审计促进项目质量、成本、进度管理，提升项目整体效益的情况作出客观评价，对整改工作存在的不足提出改进意见。
第五节 建设项目审计范围和组织模式
内部审计机构制订内部审计中长期规划、年度计划时，应充分考虑组织和建设项目的风险状况、管理需要及建设项目审计所需专门审计资源的配置情况来选择审计范围和组织模式。
一、建设项目审计范围
内部审计机构既可以对建设项目开展全面审计，也可以选择项目部分环节、部分时段建设内容开展专项审计。对重大项目，内部审计机构可以采取全过程跟踪审计方式对各项具体建设活动过程进行审计。
（一）建设项目全面审计
建设项目全面审计涵盖建设程序合规性、建设管理、建设质量、建设成本等多项内容。因此，所需审计资源较多，审计的时点一般应当选择在项目建设中后期或完工之后，每个建设项目完成之前，一般审计 1-2 次。
通过建设项目全面审计，发现项目建设中存在的管理缺陷、工程隐患和潜在风险，以促进建设项目改进管理，提高质量，加快进度，节约成本，提升效益。实施建设项目全面审计时，可调配或聘请专业技术人员或技术服务机构参加。
由于建设项目各阶段工作任务、工作目标不同，对重要建设项目的全面审计也可以以全过程跟踪审计的方式实现。跟踪审计的本质就是将审计工作贯穿在项目建设过程中的各个重要业务环节，增加审计频次，甚至对项目开展持续不间断派驻式审计的做法。跟踪审计的优点包括：一是有助于规范管理，提高建设管理水平。实行项目跟踪审计，实行审计关口前移，实现事先控制，有利于提高项目论证的可靠性、投资决策的科学性和设计方案的合理性，从而在源头上保证建设项目的投资效益。二是有助于提高建设项目的投资效益，保证资金的安全性、效益性。审计人员提前介入到项目建设的各个重要环节，及时发现项目建设管理中的缺陷和问题，并提出审计意见和建议，从而促进建设单位提高建设管理水平，避免造成损失浪费。三是有助于预防腐败。跟踪审计中，审计人员提前介入到项目建设的一些关键环节中，形成了全过程、经常性的监督制约机制，有利于将建设项目领域舞弊行为遏制在萌芽阶段。跟踪审计对于审计资源的配置也提出了较高要求，所以内部审计机构应当合理配置审计资源。
（二）建设项目专项审计
内部审计服务于组织总体战略目标和阶段性工作计划，内部审计机构应当按照组织当前阶段的工作重心、管控要求，对部分建设项目开展专项审计。对建设项目开展专项审计是内部审计常用做法，相对于全面审计，内部审计机构开展建设项目专项审计的优点主要是可以节约审计资源，发现同类项目存在的共性问题，为组织提供更加有效的咨询服务。
内部审计机构开展的建设项目专项审计一般包括：工程造价专项审计、工程管理专项审计、竣工决算专项审计等。近年，政府与社会资本合作（PPP）项目兴起后，还可以组织项目融资专项审计、项目回购专项审计等。
二、建设项目审计的组织模式
建设项目审计的组织模式包括内部审计机构自主审计和委托外部机构审计两种。
内部审计机构自主开展建设项目审计时，审计组应尽可能配齐工程技术、工程造价、工程管理、工程经济等专业人员，部分人员也可以外聘或从其他部门借用。
委托外部机构开展建设项目审计时，内部审计机构仍需要对委托审计项目的质量承担责任，故需对拟选择的受托机构的执业能力和质量进行必要的调查，对审计目标和具体要求提出清晰明确的意见，对受托机构派出的审计组人员组成和专业结构以及审计实施方案审核把关，对受托机构的审计实施工作加强业务督导和检查，对受托机构的质量控制体系进行抽查，对受托机构出具的审计报告进行复核和完善。
本文来源：综合互联网 CIA内审师小站
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